服务团支招｜新型冠状病毒疫情发生期间政府征用若干问题的研究
时间: 2020-02-24 访问量：738
2020年1月23日10点，因为新型冠状病毒疫情急剧爆发，武汉“封城”。此后，黄冈、鄂州等市也宣布不同程度停运城市公共交通。为解决大量滞留在外地的湖北人士的居住问题，各地政府相继指定本地某些酒店作为安置疫区游客的定点接待处。
2020年2月4日，李克强总理主持召开领导小组会议，要求进一步扩大医院床位供给，征用一批酒店、场馆、培训中心等用于集中收治疑似病例、轻症患者或观察密切接触者。不少学校、宾馆被政府征用作为隔离病人的场所，其中由武汉体育中心临时改建的方舱医院闻名全国。
“征用”这个似曾相识的词频频落入全国民众的视线，引起了广泛的关注。
一、什么是征用
征用是指国家基于公共利益需要，按照法律规定，将集体或个人的财产收归公用的行政行为。
大家觉得这个词眼熟，是因为另外一个出镜率比较高的词——“征收”，这个词常跟拆迁在一起，大家不陌生。这两个词确实有如双生子，既相似，又有本质的不同。征收是指国家基于公共利益需要，按照法律规定，取得集体或个人财产所有权并给予补偿的行政行为。
1、征用与征收的相同之处
（1）都是行政行为，具有行政强制性；
（2）实施的原因都是基于公共利益；
（3）实施的对象都是个人或集体的财产；
（4）都需要给予补偿。
2、征用与征收的区别
（1）征用的客体是个人或集体的财产使用权，是需要归还的（归还不了的，须折价赔偿），相当于强制租用；征收的客体是个人或集体的财产所有权（土地使用权），是不归还的，相当强制收购。
（2）征用常见于紧急或突发事件中，征收一般不具有紧迫性。
二、征用的立法情况
常在香港警匪片中看到，警察为了追凶，夺过路人的摩托车或汽车就往前冲，这是非常典型的征用行为。
紧急或突发状况每个国家都难免遇到，因此各国对征用普遍都有规定。由于关系到私有财产的保护，多数国家都以宪法或宪法性文件对征用作出规定。美国宪法修正案规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用。”英国宪法性文件《紧急状态法》规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物。”日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用。”
我国从宪法到一些部门法都对征用作出了规定。《宪法》第十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十四条：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”这两部法律奠定了我国征用的法律基础。《国家安全法》《戒严法》《人民警察法》《防洪法》《土地管理法》等也有规定。
三、新冠肺炎疫情发生期间征用的法律适用问题
我国法律对征用的规定是原则性和概括性的，没有专门的征用法进行细化规定。由于征用属于行政行为，我们可以从行政法的原理来看看征用的正确打开方式。
1、主体适格
从现行法律规定来看，征用的主体有时候表述为“国家”，更多时候表述为“政府”和“政府部门”。“国家”作为一个政治概念出现在宪法中；政府作为国家机器的代表，是国家政策的具体运行机构，“政府”取代“国家”出现在各类关系到国家基本秩序的部门法当中，而“政府部门”则根据相应的法律予以确定。如《人民警察法》规定的征用主体是“公安机关”、《国家安全法》的征用主体是国家安全机关、《戒严法》规定的征用主体是警察、武装警察和解放军。
根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》的规定，新冠肺炎疫情发生期间，作出征用决定的主体是各级政府。
主体问题会涉及越权与否的审查。大理卫健局征用重庆市采购的9件口罩引起舆论哗然。在这个事件上，法律界首先质疑的是大理卫健局作为征用主体是否适格的问题。大理卫健局“征用”重庆的物资，属于跨省征用，根据《传染病防治法》的规定，有权在全国范围或者跨省征用物资的，只有国务院。大理卫健局作出此项“征用”决定，明显超越了权限。
2、法律依据充分
相关部门法对征用作出规定的，按相应的规定执行。如果没有明确的部门法规定，征用能否实施？笔者认为是有实施可能的，因为《宪法》和《物权法》已对征用作出了基础性和原则性的规定。《宪法》规定了实施征用的主要原则是“为了公共利益的需要”，而《物权法》则更突出了“紧急需要”，如果能够证明“公共利益需要”和“紧急需要”，征用就应当被认定有法律依据，是合法的。
新冠肺炎疫情中，政府临时征用酒店、学校、体育馆作为定点接待处或临时治疗机构，法律依据非常充分，除《宪法》和《物权法》以外，《突发事件应对法》和《传染病防治法》作出了明确的规定：
（1）《突发事件应对法》第十二条：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
（2）《传染病防治法》第四十五条：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”
3、程序合法
法律对征用程序的规定基本上属于空白。《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定了对国有土地上房屋征收的程序，为其他财产征收提供了参考依据。但征用情况比较特殊，尤其是紧急征用，难以制定出完整的、可以统一操作的程序。从此次征用的报道来看，政府是以通知的形式下发给被征用单位，这种简单快捷的方式，似乎也能为社会各界所理解和接受。而非紧急征用的程序就应当有比较完善和严谨的规定，可以考虑借鉴征收的有关规定。
征用还应当有一些基本的管理性的程序规定。如在接收和返还征用物的时候，在条件允许的情况，应当办理必要的清点与交接手续。
4、合理征用
征用措施是否得当也是民众关注的问题。再次以大理征用重庆口罩事件为例，除去主体问题不说，在重庆同样遭受疫情侵害急需口罩的情况下，大理卫健局以本地民众的利益为由进行征用，不具有正义性和合理性，这种情况下可以认为大理方面系滥用职权。又比如，原本只需要征用1000平米的房产就可以解决问题，但实际却征用了3000平米的房产，造成场地浪费和被征用人的损失。征用是迫不得已之下的措施，应当控制在“刚好满足所需”的尺度以内，尽量减少征用的发生或征用的范围。
5、合理补偿
征用必须给予补偿或赔偿，这是宪法和法律已经作出明确规定的。为什么要给予补偿，理论上有很多说法，如既得权说、恩惠说、社会职务说等，特别牺牲说逐渐成为主流观点。该学说认为：“国家原有使人民负担义务之权力，人民有服从其命令之义务，唯如非加于一般之负担，而仅使特定人受特别牺牲时，自应予补偿，俾合于正义公平之原则。”各国对补偿原则也有不同的规定，美国是公平合理补偿原则，法国是公正补偿原则，日本是正当补偿原则。
我国法律对征用补偿的规定本就不尽相同。《外资企业法》《中外合资经营企业法》《戒严法》等规定的是“相应补偿“；《国家安全法》《人民警察法》《防震减灾法》《水法》《防洪法》等规定的是“适当补偿”。此两种补偿原则有何区别，并没有进一步的解释和说明。学者建议，随着我国经济实力的增强和民主法治的发展，“合理补偿”原则较为适宜。所谓“合理补偿”，一般是指补偿数额应与被征用财产的价值或被征用人因为征用而遭受的实际损失相当。
新冠肺炎疫情中，各地政府在征收房产时都提到了补偿问题，但我们无从得知具体的补偿方法。笔者认为，可以从以下几个方面考虑：
（1）房屋补偿：如果是经营性房产，如宾馆、会所、体育场馆等房产，可以考虑按同地段、同类型房屋的市场租金标准予以补偿，也可以参考征用房屋同时期的平均收益给予补偿。非经营性房产，如学校，可以参考前述租金标准酌情补偿。
（2）费用承担：
租用期间可能产生以下费用：
A、在征用财产过程中，如果同时需要调集工作人员的，如宾馆服务人员、物业管理人员等，这些人员的薪酬待遇；
B、水电、燃气、通信、消毒等费用；
C、改建费用：如武汉体育中心被征用建设方舱医院，需要进行场地改造，将大开间隔成小空间；
D、恢复原状的费用；由于征用房屋是用于医疗或疫区人员的隔离，在使用结束后，需要恢复原状，并且进行彻底的消毒。
上述实际发生的费用应当由征用人承担。
（3）损失赔偿
武汉软件工程职业学院宿舍被征用后，被爆出个别人员行为处理不当，造成学生物品受损。此类损失一经核实，征用人也应当予以折价赔偿。
合理补偿还体现在补偿的支付期限上，征用人应当根据现实情况，在合理的时间内支付补偿款，避免支付时间过长导致被征用人的损失扩大。
6、有司法救济途径征用，尤其是紧急征用，应不应该给予被征用人司法救济的途径？答案是肯定的。《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围就包括“对征收、征用决定及其补偿决定不服”的情形。《行政诉讼法》同时还规定在提起行政诉讼期间，不停止行政行为的执行，因此，不必担心司法救济会阻碍紧急征用的进行。对紧急征用的司法救济更多体现“事后补救”的原则，通过经济补偿来冲减被征用人因征用受到的伤害或损失，同时也能照顾公众利益的需要。
此次新冠肺炎疫情中的征用情况来看，绝大多数征用是受到被征用人支持和民众认可的，这充分反映了中国人民与国家休戚与共的高尚情操和高度的社会责任感，值得赞扬和尊重。相应的，国家与政府在制定相关法律时，也应根据情况，尽可能地保护奉献者的利益。惟有如此，征用才会成为“你为了我，我为了你”的佳话，而不是让“一方惶恐，一方焦虑”的心结。
↓↓↓
