服务团支招｜探讨新冠肺炎疫情期间如何更好地公开政府信息
时间: 2020-02-14 访问量：931
导语：武汉新型冠状病毒感染肺炎疫情逐步得到有效防控，这得益于国家对疫情的政府信息及时制作和及时公开，并迅速采取科学防治、精准施策的疫情防控措施；更得益于习近平总书记的坚强领导，他亲自指挥、亲自部署，号召全国人民 “坚决打赢新型冠状病毒感染肺炎疫情的阻击战”！广大人民群众积极响应，众志成城、全力以赴投入到阻击疫情的战争中去！当下，关呼生命、健康和财产安全的政府信息，怎样制作和依法公开政府信息才能切实保障生命、健康和财产安全的内容就成为公众的热议话题之一。本文正是在这种背景下出笼，试图通过探讨政府信息的构成要件问题，以便公众加深对政府信息的理解，促进国家行政机关对政府信息依法制作并依法及时公开，希望以此来达到保障公众生命、健康和财产安全的目的。
本文所称的政府信息，是指国家行政机关在履行国家公共服务职能以及履行国家管理职责过程中依法制作的，也包括在履行国家公共服务职能以及履行国家管理职责过程中依法获取的，以法定程序和法定形式记录和保存的公共信息。
本文认为，政府信息必须具备主体、职责、来源、载体四个相辅相成的构成要件，不能或缺。现用下文进行分述。
第一，政府信息的主体要件。
一般而言，政府信息的主体是国家行政机关，即由国家行政机关依法制作、依法获取和依法掌握政府信息。此处的国家“行政机关”应当是广义的国家行政机关，不仅包括各级人民政府及其组成部门，还包括法律法规授权管理公共事务的组织，例如证监会、银监会、保监会等事业单位和社区等组织即属后者。英国学者韦德认为，政府本身不是目的而是手段，政府除了为社会服务之外没有自己的利益。从“政府无私事”的意义上来说，政府信息不论是否应当向社会公开发布，都是公共信息。政府信息是公共产品、公共资源、服务社会，所有权人是国家行政机关和准国家行政机关，公开政府信息的义务人也是国家行政机关和准国家行政机关，使用权人则是中华人民共和国公民（自然人）、法人和其他组织以及与中华人民共和国缔结外交条约并自愿接受中华人民共和国法律、法规管辖的外籍自然人、外籍法人、外籍组织等。根据自2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第三十六条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。另外，《条例》第三十七条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中依法制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。本条规定“参照”，说明公共企事业信息和政府信息之间既有相同点也有差异，两者都是公共信息，但是公共服务的职能和性质不同。与政府信息相比，公共企事业单位的信息并不都是公共信息，只有当公共企事业单位履行与公共服务职能相关的事务时依法制作或者获取的信息才是公共信息，其他的都是非公共信息。例如高等院校的财务信息分为几个部分，其中国家和政府投入的教育经费的预决算等财务信息就是公共信息，需要向社会公开；社会捐赠的资金、财产属于非公共信息，是否向社会公开需要根据捐赠人的意愿决定；学校作为公司的股东获取的企业利润分红等财产信息具有企业信息的性质，属于学校内部信息，可以校内公开，无须向社会公开。但慈善机构对于社会捐助的资金和其他财产数量包括使用情况等则应当向社会公开，让社会知情，这部分信息则属于公共信息。
第二，政府信息的职责要件。
信息职责要件非常关键。关键就在于这是认识政府信息的核心要件，政府信息必然产生于国家行政机关履行国家公共服务职能以及履行国家管理职责的过程中。从履行国家公共服务职能以及履行国家管理职责的内容上分析，可以从三个层面来考量。首先从宏观上看，涉及政府履行职责包括国家和社会经济发展、市场监管、社会管理、公共服务等。其次，从中间层面来看，涉及中央政府和地方政府履行职责的依据由《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确定。再次，从微观上看，涉及各级各类行政机关的实施方案是确定该机关具体履行政府职责的依据。确定哪些信息应当由哪个机关依法制作或者获取与其具体承担的履行职责的关系密切相关。从“履行”的角度看，逻辑上存在以下三种情形，一是按照履行职责所指向的对象可以划分为对外行政管理和服务、对内行政指导和行政监督。二是按照行为与职责的紧密程度可以分为直接履行职责和与履行职责有关（后者或称之为间接履行职责）。三是按照行为的性质可以分为行政公务管理活动和民商事服务活动。对于政府信息的内外有别，有观点认为《条例》规定的职责限于对外履行职责，只有对外履行职责才构成政府信息，否则就不构成政府信息。还有观点认为政府信息分为内部信息和外部信息，《条例》调整的是外部信息，如有人主张：“诸如政府会计账簿、凭证、档案、行政机关对工作人员的职务补贴等，因其不具备与经济、社会管理和公共服务相关的特点，不应认定为政府信息。”无论是主张政府内部信息不属于政府信息，还是认为内部政府信息虽然是政府信息，但是不应当公开。这两种观点都是基于政府行为有内部行为和外部行为的区分，内部行为所产生的信息是内部信息，外部行为产生的信息是外部信息。要回答内部信息是否为政府信息的问题，首先要对内部信息进行细化。根据内部信息的对象可以将内部信息分为三类：一是行政机关上下级之间的请示、报告、批复、意见等；二是同级行政机关之间的往来函件、意见、通报等；三是行政机关内部工作资料和人事管理信息。实践中，行政机关管理的内部信息呈现很复杂的样态，内部信息的效力可能是确定的，如上级行政机关对下级行政机关的答复；也可能是不确定的，如下级行政机关向上级行政机关的请示。内部信息可能是事实信息，如某些安全事故的调查报告；也可能是意见信息，如行政机关的领导批示。内部信息可能是行为规则，如执法机关裁量基准；也可能是尚未送达的行政决定。内部信息的对象可能限于行政系统内部，如上下级行政机关之间、同级行政机关之间、行政机关内部；也可能涉及行政机关之外的自然人、法人和其他组织，如上级行政机关对下级行政机关初审的行政许可的批准或不批准的决定。行政机关之间文件的传送、不同级别行政机关之间的请示、答复、行政机关内部的行为规范、案件的内部讨论等都是对外履行职责的准备或者基础，是履行政府职责的一部分，也应当属于履行政府职责的范畴。本文认为，不论内部政府信息，还是外部政府信息，只要是行政机关在履行政府职责过程中依法制作或者依法获取的，以法定程序和法定形式记录、保存的信息，都是本《条例》规定的政府信息。
第三，政府信息的来源要件。
从来源方面看，政府信息不仅包括行政机关在履行管理和服务职责过程中通过法定程序制作的方式形成的信息，如行政机关依照法定权限制定的法规、规章、规范性文件；还包括行政机关在履行管理和服务职责过程中从其它国家机关、社会组织以及自然人那里获取的相关信息，如行政机关要求自然人、法人和其它社会组织依法提供或按照规定调取的，并依法加以保存的工商登记、不动产权属登记等信息。对于来自自然人、法人和其他组织的政府信息事实上存在一个相互转化的过程。自然人信息可以转化为政府信息，政府信息也可以转化为自然人信息。
第四，政府信息的载体要件。
从载体方面而言，政府信息是以法律规定的某种特定的形式记录、保存的信息。“法定形式”可以是纸质文本，也可以是电子介质，或者是其它载体、形式，但必须能够为社会、为公众所感知并认同的记录和保存形式。
当然，作为政府信息的四个要件是有机统一的，它们之间相辅相成、缺一不可。政府信息的主体要件就是行政机关，由行政机关通过具体履行国家公共服务职能和履行国家管理职责的过程中去掌握具体的政府信息。而要掌握具体的政府信息就必须由行政机关去具体履行政府管理和服务职责，在具体履行公共服务职能和履行管理职责的过程中去依法制作或者依法获取具体的政府信息，然后通过具体的载体或者形式对来自行政机关掌握的具体的政府信息进行依法记录、保存，确保政府信息能够合法和依法运用，并为实现保障生命、健康和财产安全的目的提供及时、精准到位的服务。
行政机关加强对政府信息的管理和运用，必须依法行政，必须依法制作并依法公开，从而为提高国家治理体系和治理能力的现代化水平做出应有的贡献。具体做法有以下几点：
一是提高政治站位。国家行政机关的工作人员必须保持高度的政治敏锐性，高度的政治责任心，顾大局、识大体，不忘初心、牢记使命，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，时刻将国家和人民的生命、健康和财产装在胸中，放到全心全意为人民服务的高度，在日常工作中付诸实施并且永不懈怠。
二是必须敏锐观察社会现象，收集一切事关人民生命、健康和财产安全的所有信息。国家行政机关的工作人员在新时代要有新气象，更要有新作为。根据法律、行政法规和国家有关规定，收集有关重大传染病疫情、农产品质量安全状况、重大动物疫情、重要地理数据、统计信息等政府信息。
三是对已经收集到的政府信息立即研判，并依法启动制作信息的机制。对不需要现场勘察、集体讨论、专家论证以及不需要听证的政府信息，立即制作政府信息，确保尽快公开。
四是依法即刻启动信息公开发布程序。对于已经制作出来的政府信息，按照便民原则，尽早向社会公开发布政府信息，让社会快速知悉政府信息的内容。
五是强化监督保障措施，加强组织领导和制度建设以及监督考核，确保政府信息真正为国家和人民发挥精准、及时、到位的服务功能，让人民满意，造福人民。
六是严厉依法追责。严格执行《条例》第三十五条的规定，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员有违反本《条例》规定情形之一的，依法责令改正、给予行政处分直至追究刑事责任。
附：参考法规：《中华人民共和国政府信息公开条例》
