防控疫情采取“非常措施”的法律问题
时间: 2020-02-14 访问量：2,534
新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生后，国家和各地政府及部门相继都采取了一系列特殊的管理措施来应对疫情。比如国家卫健委每日通报全国疫情；国务院发布了延长春节假期的通知；全国各城市陆续对进出城市的交通进行限制；各地都对高危人群进行严格筛查和密切监控等等。这些非常措施对控制疫情起到了显著作用。其中，不少防控措施与我们的日常生活、工作息息相关，并涉及到我们的人身自由和个人隐私等基本权利，如卫生检疫、强制隔离、指定场所观察、报告健康信息等；而停工、停业、限制人群聚集以及封闭场所、封锁道路等措施也会影响到我们的其他权益。
笔者认为，在这个特殊时期，作为一名法律工作者，有必要对本次疫情的法律属性以及防控疫情而采取非常措施的法律依据、法律性质、发布主体、措施原则、措施种类以及相关法律责任等，谈一下自己的看法，供大家了解和参考。
一、新型冠状病毒感染的肺炎疫情属于突发公共卫生事件。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”和《突发公共卫生事件应急条例》第二条“本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”的规定， 很显然，此次突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，属于法律上所称的公共卫生事件。
二、防控疫情采取“非常措施”的法律依据。
最高人民法院研究室副主任周加海在答记者问时曾说，在突发公共卫生事件发生期间，国家需要采取一些非常措施。而该非常措施，就是我们法律上所称的应急措施。
目前，针对突发公共卫生事件采取应急措施的管理体制、应对原则、权限程序以及具体的措施、法律责任等，均在《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共事件应急条例》以及《中华人民共和国传染病防治法》等法律、行政法规中有了具体相关的规定。
三、防控疫情采取“非常措施”的法律性质。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。同时，《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款又规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
根据以上规定，针对新型冠状病毒感染的肺炎疫情所采取的应急措施应当适用《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规的规定执行，而不能直接适用行政强制法中有关行政强制措施、行政强制执行的相关法律规定。但对于，实施强制隔离、强制检查、强制检疫、指定场所观察以及一定时期内强制停工、停业、限制人群聚集等应急措施。笔者认为，该系列行为的属性，符合行政强制措施的基本特征，应属于行政强制措施种类。
但，防控疫情采取“非常措施”的下列行为，则不属于行政强制措施。
1.防控疫情中抽象管理措施；如中央成立专门领导小组，调整延长春节假期等。
2.防控疫情中的行政处罚；如当事人在防控疫情中违反有关管理规定，行政机关依法给予的防疫处罚和治安处罚等，属于行政处罚行为。
3.防控疫情中的行政许可；如防控疫情中有关行政机关对某些行为进行许可，属于行政许可行为。
4.防控疫情中的应急征用；如在防控疫情的应急状态下，对房屋、交通工具以及相关设施设备等临时性征用，该征用系属于独立的行政行为。
5.防控疫情中的强制执行；如对生效决定申请法院强制执行，属于行政强制执行。
四、防控疫情采取“非常措施”的发布主体。
随着日益扩散的疫情，全国各地有关新型冠状病毒防控疫情工作的信息发布量十分巨大且更新特别快。笔者根据发布信息的不同内容和主体，将发布的主体，归类如下：
1.地方各级人民政府成立的“疫情防控工作领导小组”发布的应急措施公告。
新型冠状病毒疫情发生后，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第八条和《突发公共卫生事件应急条例》第四条的规定，国务院以及县级以上地方人民政府分别成立了突发事件应急指挥机构，负责领导、指挥全国以及地方行政区域内突发事件应急处理工作。因此，县级以上地方政府成立的“疫情防控工作领导小组”按照《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条所采取的各项紧急措施，报经上一级人民政府决定后，由地方各级地方人民政府“疫情防控工作领导小组”采取公告、通知、通告等形式在报纸、新闻媒体、网络等各类平台上发布相应采取紧急措施的内容。
2.地方人民政府以自身名义发布的通知。
比如南宁市人民政府于2020年2月5日，发布的《南宁市应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业保经营稳发展若干措施的通知》，该通知为减轻疫情给南宁市中小企业造成的负面影响，支持中小企业共渡难关，结合南宁市实际，特制定相应的措施。
3.各级地方政府卫生行政主管部门及有关部门以自身名义对外发布通知或公告。
根据《突发公共卫生事件应急条例》第四条第二、三款分别规定，各级地方政府卫生行政主管部门具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗 救治工作；各级地方政府有关部门在各自职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。
4.居委会、村委会发布的疫情防控通知。
比如武汉市红卫路街科大社区居委会于2020年1月28日，发布的《红卫路街科大社区居委会关于疫情防控的通知》，该通知根据武汉市指挥部7号令，要求居民主动报告健康信息，排查发热情况。
5.小区业委会、物业发布的疫情防控公告或倡议书。
比如南宁市星湖路北一里1号小区第一届业主委员会于2020年1月30日，发布的《关于对星湖路北一里1号小区高层住宅楼实施封闭管理的公告》和南宁市中海国际社区物业于2020年1月25日已经发布的《关于新型冠状肺炎疫情防控的紧急通知》。
五、防控疫情采取的应急措施应符合法定原则和比例性原则。
面对目前各地差异疫情的现状，笔者认为，在采取应急防控措施应符合法定原则和比例性原则。一是采取的应急措施必须依据相关法律、行政法规规定的权限和程序设定，任何单位和个人不能突破和违反相关法律、行政法规的规定而擅自设定。即：什么样的部门，哪一级部门按照什么样的程序，可以依法采取什么样的应急措施。二是采取的应急措施要和疫情的紧急程度、严重程度相匹配，应兼顾措施目标的实现和保护相对人的权益，二者之间应保持适当的比例或平衡。即：老百姓讲的适度原则。
防控疫情采取的应急措施应符合法定原则和比例性原则，这不仅是国家治理能力现代化、法治化的要求，也是避免疫情过后，出现新社会矛盾和引发新纠纷的需要。
六、防控疫情采取“非常措施”的种类。
笔者根据法律法规的规定，结合全国各地疫情的严重程度以及分别采取的具体防控措施，认为应急措施种类大概如下：
1.国家卫健委宣布将新型冠状病毒感染的肺炎纳入乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施。
根据《突发公共卫生事件应急条例》第三十条：“国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病，根据危害程度、流行强度，依照《中华人民共和国传染病防治法》的规定及时宣布为法定传染病；宣布为甲类传染病的，由国务院决定。”的规定，国家卫健委依照《中华人民共和国传染病防治法》第三条：“乙类传染病是指：传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎......。国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。”的规定，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施。
2.封锁疫情严重区域。
武汉市是这次新型冠状病毒感染的肺炎疫情最为严重的地区，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部防根据当地的具体疫情，作出第1号通告：自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。恢复时间另行通告。
3.全国范围内调集人员和调用物资。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”的规定，2020年1月27日国务院李克强总理赴武汉考察指导疫情防控工作时，当即要求有关部门协调解决，从全国再增调医务人员特别是护士以及所需物资，优先保障武汉。正是如此，全国各省市、各地区在国务院的统一指挥下，纷纷增调医务人员或物资驰援武汉。
4.各地医疗机构采取隔离治疗以及指定场所进行医学观察预防措施。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”的规定，各地医疗机构结合本地不同人群的疫情情况，分别采取隔离治疗以及指定场所进行医学观察预防措施。
5.对密切接触者进行医学观察14天的预防措施。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十条第（一）项：“疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时采取下列措施：（一）对传染病疫情进行流行病学调查，根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，对被污染的场所进行卫生处理，对密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施，并向卫生行政部门提出疫情控制方案；”的规定，卫生行政部门参考其他冠状病毒所致疾病潜伏期，结合新型冠状病毒感染的肺炎病例相关信息和当前防控实际情况，将密切接触者医学观察期定为14天，并对密切接触者进行居家医学观察。
6.限制或停止人群聚集活动以及停工、停业、停课等措施。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；”的规定，全国各地商场、娱乐场所以及企业、学校等分别发布通知，相继实施限制或停止人群聚集活动以及停工、停业、停课等措施。
7.保障市民的基本生活必需品。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：……（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。”和第五十一条：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”的规定，各地政府有关部门分别发布通知，多次重申一定要保障市民的基本生活必需品供应。
8.交通卫生检疫措施。
根据《国内交通卫生检疫条例》第六条：“对出入检疫传染病疫区的交通工具及其乘运的人员、物资，县级以上地方人民政府卫生行政部门或者
铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构根据各自的职责，有权采取下列相应的交通卫生检疫措施：（一）对出入检疫传染病疫区的人员、交通工具及其承运的物资进行查验；......”的规定，春节后返程高峰即将来临，全国各地铁路、交通、民用航空行政主管部门分别针对飞机场、火车站以及高速公路出口等，采取卫生检疫措施。
9.运输主管部门采取优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械措施。
疫情发生后，铁路、交通、民用航空经营单位，根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十九条：“铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械。”的规定，采取优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械措施。
10.药品和医疗器械生产、供应单位及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。
疫情发生后，根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十九条：“传染病暴发、流行时，药品和医疗器械生产、供应单位应当及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。”的规定，各地药品和医疗器械生产单位，紧急调整工作安排，全力生产，以保障及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。
11.依法严厉打击疫情防控期间违法犯罪行为。
例如，南宁市为全力保障新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作顺利开展，切实维护人民群众生命安全和身体健康，坚决维护全市社会大局稳定，根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律法规、司法解释以及近期党中央、国务院，自治区党委、政府和南宁市委、市政府关于疫情防控工作的决策部署，制定了《南宁市关于依法严厉打击疫情防控期间违法犯罪行为的通告》，以保障切实有效地打击疫情防控期间违法犯罪行为。
七、以下防控疫情“非常措施”不可取。
1.拦截他人的行为。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款： (二)追逐、拦截他人的......。
笔者在此呼吁：我们要拦截是病毒，而非随意拦截他人。
2.强行封门或门外上锁的行为。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条的规定，有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款;情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：
(三)非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身体的。笔者在此呼吁：我们封锁的是病毒入侵，而非随意限制他人人身自由。
3.歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的行为。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第十六条的规定，国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。
笔者在此呼吁：我们防的是病毒，而非歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，他们更需要我们的关爱。
4.随意砸毁他人麻将桌的行为。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款： (三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的......。
笔者认为，在防控疫情特殊时期，虽然该行为的动机和目的是好的，但该行为方式等同于以暴治暴。显然，以恶的手段达到善的目的并不可取。不仅如此，该行为可能构成故意毁坏公私财物，涉嫌违法犯罪。
5.泄露他人个人信息的行为。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第六十八、第六十九的规定，疾病预防控制机构和医疗机构，故意泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料的。不仅会受到行政处分，还可能受到治安处罚甚至构成犯罪。
笔者认为，基于全国各地疫情的严重程度不一样，采取什么样的应急措施，必须要在依法、适当的前提下，与当地的疫情蔓延情况相适应，要尽量降低应急措施对老百姓生产和生活的影响，要始终把老百姓的生命安全和身体健康摆在首要位置。
八、拒绝采取或配合应急措施，应承担的法律责任。
为了有效预防、及时控制和消除突发新冠状疫情带来的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，各级人民政府及有关部门、有关单位和个人均应依法采取和配合突发事件应急措施。如有违反的，将依法承担相应的法律责任。
1.政府和政府有关部门及责任人违反的，依法承担行政法律责任。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条的规定，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的......。
2.有关单位违反的，依法承担民事赔偿责任和被责令停产停业，暂扣或吊销证照以及治安处罚的法律责任。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十七条的规定，单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。同时，该法第六十四条又规定，有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的......。
3.公民个人违反的，依法承担民事赔偿责任和治安处罚的法律责任。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十七条的规定，单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。同时，该法第六十六条也规定，单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
4.任何单位或个人违反规定构成犯罪的，依法承担刑事责任。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十八条的规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时在《突发卫生公共事件应对条例》第五十一条和第五十二条均规定，在突发事件应急处理工作中，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
另外，为依法惩治妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的犯罪活动，保障预防、控制突发传染病疫情等灾害工作的顺利进行，切实维护人民群众的身体健康和生命安全，最高人民法院、最高人民检察院共同制定了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。对于拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗应急措施，造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，将可能构成危险方法危害公共安全罪或过失以危险方法危害公共安全罪。
九、防控疫情采取的“非常措施”，依然适用行政复议和行政诉讼救济途径。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第十二条第二款的规定，卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。在疫情期间，如公民、法人或者其他组织对有关单位采取的应急措施，认为侵害其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
笔者认为，在举国防控疫情的紧要时期，如申请行政复议或提起行政诉讼，依然适用法律常态下的行政复议程序或行政诉讼程序，显然不太合适。对此，有待于立法部门根据疫情的特殊时期，制定相关法律法规来完善现行法律制度上的不足。
结束语：疫情就是命令，防控就是责任。非常之时，要有非常之举，但这一切都应该在依法的前提下。在这防控疫情形势依然严峻的重要阶段，我们每个人既是防控疫情的参战者也是主力军。笔者在此倡议，我们每个人务必要遵纪守法，配合政府及有关部门实施的必要应急措施，要有大我，顾大局；不慌乱，不添乱。无论我们身在何方、来自何地，我们坚信，我们依法抗疫，一定共克时艰。
